在国土空间规划背景下，如何规划一个韧性城市？
The following article is from 城PLUS Author 郑琦
城市自形成以来，始终面临自然灾害、事故灾害、公共卫生和社会安全的安全威胁。在过去，我们采取防御性的工程手段来应对自然的巨大破坏力。但随着城市规模与密度日益增大，一旦发生灾害事故，由于城市集群效应，往往会诱发一连串的次生灾害。至此，传统刚性管控的工程思维方式已不能适应现代多样化复合型的灾害情境，城市必须走韧性适应的安全发展之路。
在我国，以国土空间规划改革为契机，一系列的政策文件出台和国家机构改革，将城市安全建设由传统的综合防灾减灾，导向城市安全发展的综合治理能力，要求我国建设全过程管理的韧性城市。
本文在总结国内外韧性城市规划建设典型实践经验的基础上，提出了国土空间规划背景下韧性城市规划研究的框架及内容体系，建议将韧性安全规划相关内容融入国土空间规划，做好城市韧性安全发展的顶层设计，夯实城市发展的安全基石。
从2008年《芝加哥气候行动计划》，到2019年新加坡“面向未来的可持续和韧性城市”。近年来国内外多个城市都从自身的角度探索韧性城市建设。韧性城市的规划也实现了从初期的以问题导向的专题研究，到新形势下城市总体规划的重要篇章。
▲国内外主要韧性城市规划（或行动计划）实践
区别于传统的防灾减灾规划，韧性城市认为风暴潮等灾害事件仅仅是造成城市脆弱的诱发因素，而城市的经济发展水平、社会组织制度、工程设施、应急管理能力以及居民防灾减灾意识才是影响灾害破坏程度和城市恢复速度的根本因素。因此在工程防灾的基础之上，需要实现经济保障、社会制度完善等多维度的韧性城市建设。
国内韧性城市规划已经成为城市总体规划和国土空间总体规划的重要内容。在此框架下，韧性城市规划主要强调城市各系统对可能的各类城市灾害或威胁的适应性，重点于城市基础设施供应的保障和应急系统的建设，以指标刚性管控为主要手段。
国土空间规划背景下，安全韧性应当由关注城市转变为全域统筹。以往对于安全韧性的建设，关注重点在城市中心城区，而国土空间规划更强调对于全域的认知和了解。在资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价中，通过对于全域空间的雨涝、干旱、高温热害、低温冷害、大风灾害、活动断层、地震动峰值、崩塌滑坡泥石流、地面沉降、地面塌陷、风暴潮等因素综合分析，实现对于全域空间的灾害评价。以此为基础，安全韧性应当全域统筹，在关注城市中心城区韧性建设的同时，提出乡镇的安全韧性建设引导。
纵观国内外韧性城市规划建设实践，经历了早期以应对极端气候灾害的单一韧性适应到强调城市对各类极端或未知威胁的综合韧性适应。本文以中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于推进城市安全发展的意见》为指导，吸收我国长期以来形成的城市综合防灾减灾规划建设的实践经验，提出国土空间规划编制背景下我国韧性城市规划框架及其内容体系建议。
1. 规划建设目标
韧性城市应当以“可抵御风险，从冲击中快速恢复，不断学习创新”作为规划建设目标。满足多样性、冗余性、鲁棒（Robust）性、恢复力、适应性和学习转化能力等六项韧性城市基本特征。
1.2 评估指标体系构建
构建完善的指标体系评价城市韧性，能够较为科学、客观地反映城市的现状情况以及未来发展趋势，通过发现城市韧性短板，可以因地制宜制定城市韧性提升策略和行动计划。目前多家研究机构和组织都从自身的角度构建了韧性评价体系，囊括了社会组织、经济保障、基础设施等多个维度。由于我国各个城市面临的问题不同，相关信息与数据的可获得性不同，城市规划建设目标不同，因此评估指标体系的构建应当在借鉴经验的基础之上，结合地方实际情况，形成具有地方特色的韧性评估指标体系。本文列举了部分国外机构的评估指标体系，以期为地方特质性指标体系构建提供借鉴。
2009年日本京都大学Shaw等人提出的城市气候灾害韧性评估指标体系。体系包括物理指标、经济指标、组织指标、社会指标和自然指标等5个维度，共25个指标。采用当地专家和学者对不同因子赋值的方法，对亚洲8个城市（韩国水原、孟加拉国达卡、印度金奈、斯里兰卡科伦坡、越南顺化、尼拉马卡蒂、马来西亚吉隆坡、印度尼西亚苏加武眉）进行快速评估，找出城市韧性建设的薄弱环节，指导当地进行城市气候灾害韧性建设。
2011年纽约州立大学布法罗分校区域研究中心提出的韧性能力指数。该指数体系由区域经济属性、社会-人口属性和社区连通性3个维度，共12项指标构成。该研究中心对美国361个城市的城区进行评估，让政策制定者不仅可以发现当地的薄弱环节，而且可以与其他城市进行横向比较。
2013年美国洛克菲勒基金会提出的韧性城市指标体系。体系包括健康及福祉、经济及社会、基础设施及环境、领导力及策略等4个维度，细化为12个目标、52个绩效指标及156个二级指标。基金会启动“全球100韧性城市项目”将为全球100个城市提供了1.64亿美元无偿经费资助，帮助入围城市打造韧性，以提升城市抵御外来冲击和灾害的能力。
3. 框架及内容体系
综上，本文提出从风险评估、空间格局韧性、基础设施韧性、社会组织韧性四个维度构建韧性城市。
（1）风险评估
风险评估是韧性城市规划建设的基础，一方面，通过规划建设前的风险评估，从空间维度掌握城市所面临的灾害分布特征，识别危险区域。可指导优化城市规划用地布局，为合理布置相关基础设施和防灾设施提供技术支撑；另一方面，对城市建设现状或者规划方案进行风险评估，尤其是识别发生概率低的极端灾害情景下的风险分布及危害程度，可为制定超出规划建设标准的灾害防治提供科学的非工程方案，节约工程投资的同时，最大限度地降低灾害影响程度，充分体现韧性城市规划建设的冗余性。
城市风险包括自然灾害、事故灾害、公共卫生和社会安全等。根据基础数据，聚焦到几类城市主要风险。在单一灾害的分析基础之上，形成多种灾害叠加情境下灾害风险分析结果，最后形成动态综合风险数据库。以东莞市为例，项目组借助MIKE FLOOD建立内涝风险评估模型，模拟东莞中心城区内涝情况，指定了内涝风险等级区划图，据此给出了城市内涝管理政策和应急预案的建议。
（2）空间格局韧性
空间安全布局是城市韧性建设的基础。以多功能性、冗余度和多尺度为目标，构建以生态空间，避难空间和安全生产空间为重点的韧性城市空间格局。
根据当地风向等风力资源，确定城市主风道范围，结合城市道路、绿地廊道和开敞空间，规划城市通风廊道。加快城市内部空气的流通速度，改善大气污染，缓解城市热岛效应。结合以低影响开发为主体的“小排水系统”和“江、河、湖”为调蓄空间的“大排水系统”构建城市雨洪调蓄空间。例如，鹿特丹的雨水广场设计，将公共空间与储存雨水相结合，平时为居民休闲的运动场和山形游乐设施，暴雨时被用于暂时储存雨水。
▲平日降雨场景[1]
鹿特丹雨水广场设计
通过线将各个分散点有机联通，形成高效的避难空间。根据人口分布、土地利用、可达性等运用GIS等空间运算技术，使得避难场所达到一定的人口覆盖率、空间覆盖率和服务重叠率。在此基础上，评估城市有特殊需求人群比例，针对脆弱人群，推进福祉型避难场所建设。提高场地型避难场所布局比例以满足极端气候下的应急避难需求。结合城市交通分级体系建设，保障救援通道和疏散通道可达性和畅通性。
城市重大危险源主要有化工园区、石油库、加油站。在规划设计阶段，明确已建和规划重大危险源，通过协调城市用地布局和设置重大危险源安全距离，实施空间管控，降低重大危险源的危害性。
（3）基础设施韧性
市政基础设施包含供水、供电、燃气、排水、供热、环卫、消防等多个方面，关系到居民的基本生活需求，是城市系统的重要组成部分。对于基础设施的韧性提升，应当从空间布局、设施强化、应急预案、机制管理和宣传教育等多个方面进行整合优化。
例如供水系统，需要从空间布局、设施强化、应急预案、机制管理和宣传教育等方面建立韧性供水策略。
（4）社会组织韧性
形成“自上而下”和“自下而上”相结合的组织体系。建立政府主导、部门合作、社会组织及公众有效参与的社会响应机制。建立从预防与应急准备、监测与预警、应急处置与救援、恢复与重建的全过程应急管理体系。
▲应急管理体系构建要素
灾前，重点在于预防与应急准备、监测与预警。政府自上而下搭建韧性城市管理框架，通过应急预案编制、平台建设等手段落实行动计划。建立防灾、减灾知识的宣传机制，提高市民的防灾意识和培养市民抗灾自救能力。灾中，在于应急处置与救援。强有力的政府主导，由政府建立共享实时应急信息平台，汇总信息，同意决策，各部门协调系统。辅以非政府组织等社会力量参与。共同形成有效的救灾自救体系。灾后，在于恢复与重建。财政措施支持恢复和重建外，动员社会力量参与民房重建、产业恢复、灾害影响评估等。
结语：
近年来频发的特大暴雨、崩塌、雾霾等不确定风险以及复合型灾害正考验着城市的安全稳定，在国土空间规划背景下，如何建设韧性城市已经成为一项重要研究内容。本文认为在新安全观背景下，韧性建设需要由城市拓展到全域，通过对全域的充分了解，统筹实现对城市、县域、乡镇的安全韧性建设。并且实现由传统刚性管控的工程防灾到弹性约束的转变，通过弹性化的方式，增强城市安全性，提升城市竞争力。
注释：
[1]http://www.urbanisten.nl/wp/?portfolio=waterpleinen
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